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其实从叫法上称统一控权论与控权论没有什么本质不同，何况孙笑侠先生早就提出综合控权的观点[21].如果能够统一的话，所谓统一的工具，笔者认为不可能是新创的，只能借助法理或宪政甚或哲学。

[24]再如食品安全规制领域，未来的政策设计就可以摆脱仅依靠传统的命令控制型的政策工具，而增加一些其他的诸如责任追究型规制、信息规制、私人标准型的政策工具。二是行政机关作出法律解释并伴有政策形成 ( 以通知、纲要等形式表现出来) ，此时也许并无法律授权，以前多以规定内部办事程序、组织规则为主，但在现代规制国家发挥着重要作用，且能够适应环境变迁及特定社会价值的诉求。

3．政策实现过程的问题 政策实现过程包括议程设定、政策规划、政策决策、政策执行、政策评估等阶段。美国行政法虽然没有形成系统的理论学说，但其对于政策与法律之间互动的关注、政策工具的选择以及制定法解释准则的构建，均体现了与日本等国类似的法治进路与方法论，值得中国行政法予以参考借鉴。传统行政法解释学的任务是基于制度内在的逻辑提示解答的体系，在实定法律制度没有直接给予明示解答的情况下，必须依据某种方法给予解答。二是从中国法制实践中概括提炼出 政策法概念，即重视党和国家的政策，但轻视法律的功能。在后案中，法院创立了对制定法解释进行审查的两步法，如果国会明确地留下了一个漏洞由行政机关填补，则这构成了对行政机关通过规制方式确定法律特定条款的涵义的一个明确授权。

[19]导致人们不得不重新反思行政法的最终目标，原先要对各种行政活动贯彻法治主义精神，并用法治主义原理整合各种行政活动的秩序; 但在现代行政之下，势必要求我们重新探索关于对现代行政作用贯彻法治主义的新的理论与方法，对此美国、日本各国皆有所关注。有鉴于此，为了防止行政改革与行政法脱节或者互相冲突，行政政策形成应主要从三个面向加以关注: 政策形成的主体、政策工具的选择、政策实现的过程。他们是一群眼界开阔、胸怀天下同时又理性开明的君子与士绅[5]。

这些挑战无法通过民生议题予以有效应对，因为民生的根本在民权，在于有效制约政府侵权，同时精英层追求的不是社会保障意义上的民生，而是政治权力。但事与愿违，孙中山的建党事业并未显示出太大的成效，直到后来借助列宁主义和共产党的政治援助而完成国民党的改组与改造之后，才轰轰烈烈起来。中国立宪史进入了再一次的协商制宪时刻，可惜的是，这又是一次失败的光荣革命，但这一次失败却有着不同凡响的影响和遗产。关于中国政体在代表制层面的完备分析，是政治宪法学的中心议题之一，但只能是另一场学术对话的主题了。

（4）对立宪派及全国民意的合理解读与回应。[5] 关于这些精英与治理秩序的关系，参见姚中秋：《君子或绅士中心的秩序》，载《读书》2010年第12期。

  协商建国的早期传统 高：辛亥革命本身并不能说是失败的，甚至其开局非常良好，以极低的代价建立了中国而且也是亚洲第一个现代共和国。高：从严格的教义立场来看，国共两党在列宁主义影响之下，都希望追求一种简洁而严酷的政治一元主义。前已述及，国民党抗战之后的宪政转型并不是严格按照建国大纲和训政约法的步骤与标准展开的，而是建立在抗战之后的全新的政治基础之上，即党派协商模式。田：其实国共两党在政治协商中的真诚度都不及立宪派，双方在政治协商的同时都在加紧军事准备，而且局部摩擦不断，政治信任从未实质性确立。

田：所以，后来甚至有民主人士提出各民主党派是否还有必要存在。我记得王奇生教授的书中就提到过孙的政治思想格局是三民主义为体，俄共组织为用[7]，列宁主义只是用来服务于军政和训政时期的阶段性政治目标，而最终还是要被摒弃，所走向的是体现三民主义的宪政。这部宪法成为中华民国第一部正式宪法，主要起草人张君劢因此而享有中华民国宪法之父美誉。国务院听法律的，而不是听任何一个议院或其领袖的。

高：你说的这些合理性我们也不能否认。1949年的新政协、作为建国临时宪法的共同纲领以及邓小平时代的体制改革，都从这一基本经验中继承并发扬了有益的思想与制度要素。

尽管国民党最终排斥了共产党和民盟对制宪过程的参与，但后两者对于1947年宪法的实体内容具有历史性的贡献。何谓成熟呢？新民主主义本身只是过渡安排，在党的政治规划中分量不大，但就是在这分量不大、过程短暂的制度实践中，充分体现了共产党政治治理的成熟性、丰富性、开放性与包容性。

当时革命派与北京政府的南北和谈，立宪派起到了一种早期政协的作用，他们和后来的政协力量一样，有钱有位，但无权无枪，凭借的是对社会秩序的责任感、对传统文化与西方新价值的兼容并取以及诉诸理性与妥协的政治精神与各种政治强力沟通对话。田：宋案是中国议会政治的重大挫折。缺乏竞争就缺乏政治活力，其决策的参与度、理性化与可接受性就会大打折扣。由于严酷的内战环境，国民党需要的不是一部常态宪法，而是一部战时宪法，但又不能在制定之初即予废止，所以，这部宪法在实施之后最先动用的条款就是总统的紧急状态权力，这多少有些反讽。（3）为社会精英（社会多元结构）提供流动管道，强化政治吸纳机制与政治整合能力。田：从代表性上来看，相比1945年的旧政协，新政协无论在代表数量还是在政治覆盖面上似乎都要更为广泛。

[18] See Hanna Fenichel Pitkin， The Concept of Representation， University of California Press， 1967. 进入 高全喜 的专栏 进入 田飞龙 的专栏 进入专题： 协商 制宪 复合代表制 宪法角色 。立宪派的早期政协工作也很出色，他们成功地消磨了清廷的保守倾向和革命党的激进倾向，完成了民国奠基之初的历史综合。

田：所以，国共两党的大革命合作并不能持久，甚至军政阶段都还没有走完。这一原则被陈端洪教授称为第一根本法[13]，八二宪法中有，五四宪法中也有。

如果没有科学、优良的制度设计，参与就只能是走过场，当下中国公众参与的公信力危机源出于此。后来的1947年宪法内容本身充分证明了旧政协制宪工作的实质成效。

共产党人以各革命阶级的联合专政这样一种列宁主义式的政治术语表达了新民主主义和联合政府论的政治精髓，而立宪派也大体认同这个共和国的组织原理。立宪派们这一次似乎在政治上更加成熟，多管齐下，多头并进：一是有立场地推动并参与国民党在抗战之前的宪法起草工作，影响国民党法统内的宪政转型。宪法角色 田飞龙(以下简称田)：高教授， 您好， 很高兴应您之约继续就百年中国的宪政转型主题展开进一步的讨论。识大体，知进退，这表明当时的中国政治精英还具有某种节制美德与妥协精神。

在辛亥革命缔造中华民国的过程中，立宪派即开始以协商建国的政治自觉和担当介入制宪过程，形成了政协的早期传统与渊源。国民政府成立宪草审议委员会对《宪草修改原则》进行审查，由政协秘书长雷震负责整理宪法条文。

（2）作为新中国第一部宪法的共同纲领全称为《中国人民政治协商会议共同纲领》，政协的组织纲领直接作为国家的宪法纲领。国民党方面在最初立场上依然坚持1936年的《五五宪草》框架。

尽管每年的两会已成宪法惯例，但政协会议在制度上不可能做出任何具有法律效力的决议，政协委员们可以议政，但不是在议会内议政，而是在自身的委员会内议政。高：在我看来，这与共产党对政协功能的多重定位有关：政协一直是统一战线组织，经常成为政治协商组织，有时成为制宪机关。

实际上，关于协商制宪的问题，在抗战中后期就已经在酝酿了。但是五四宪法改变了这样一种政党关系模式，确立了共产党的法定执政权，其宪法含义在于共产党的执政权不依赖于周期性的政治选举，而依赖于宪法上的明确宣告。政协及其背后的立宪派建国路线是中国立宪史上的一道极其亮丽但并非主流的风景线，和居于主流的、由国共两党分别担纲的党治国家建国路线形成长期的历史与价值角力，并构成后者结构转型的重要推动力。[11] 高：共产党在旧政协中的政治表现以及解放战争中民意的一边倒，使得旧政协中的诸多立宪派人士对之寄予厚望，比如张澜、黄炎培等人。

高：随着抗战的胜利，协商建国问题开始提上正式的政治议程。（3）在行宪意义上，在全国人民代表大会选举产生之前，代行全国人民代表大会职权，成为宪法上的最高国家权力机关。

[14]这是一种政治社会学的描述，不掺杂政治价值判断。宋案的发生无情中断了经由立宪派早期政协工作所缔造的共和宪政进程。

从第一届政协开始，其全国委员会主席一直是共产党的高级领导人，而各民主党派的领导人也逐渐具有双重党籍，党内重要人事任命也需要接受共产党的领导。1927年的四一二政变宣告了国共两党第一次合作的结束，随之展开的是国共的十年内战和国民政府的黄金十年。